排污許可制度是固定點源環(huán)境管理的基礎核心制度，政府以排污許可證為載體認為，對固定污染源的污染物排放限值體系流動性、排污行為等進行許可核心技術體系，以排放標準的要求作為基本依據(jù)適應能力，并以環(huán)境質(zhì)量標準為依據(jù)關規定，對非達標區(qū)實施更為嚴格的排污許可限制助力各業。然而極致用戶體驗，現(xiàn)有的部分行業(yè)排放標準由于制定時間較早、科學技術支撐方法不足應用、與環(huán)境質(zhì)量改善難以掛鉤等問題建議，難以滿足新排污許可證制度改革要求。本文在研究現(xiàn)行環(huán)境標準體系對排污許可制度的支撐作用與相互關系的基礎上相貫通，研究了基于排污許可制的排放標準存在的主要問題不斷發展，并以健全排污許可制度的環(huán)境標準支撐為目的，提出了現(xiàn)行環(huán)境標準體系的完善和修訂建議自動化方案。

排污許可制度是發(fā)達國家普遍實行并證明行之有效的環(huán)境管理制度緊密協作，也是環(huán)境質(zhì)量改善的基礎核心制度。我國從20世紀80年代中期對排污許可這一基本的環(huán)境管理制度開始進行有益的探索線上線下。為加快構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源環(huán)境管理制度發揮重要作用，2016年底我國出臺的《控制污染物排放許可制實施方案》，對完善控制污染物排放許可制度數據顯示、實施企事業(yè)單位排污許可證管理做出總體部署和系統(tǒng)安排高質量。新的排污許可證實施方案對銜接總量控制制度、環(huán)境影響評價制度記得牢、環(huán)境保護稅等制度做了要求註入了新的力量，但一些細節(jié)問題有待進一步明晰，與各項環(huán)境管理制度協(xié)調(diào)融合有待進一步完善更多可能性，對與污染源達標排放去創新、環(huán)境標準等的關系及如何銜接沒有明確說明。本文將研究現(xiàn)行環(huán)境標準體系對排污許可制度的支撐作用與相關關系，基于排污許可的排放標準存在的問題結構，以健全排污許可制度的環(huán)境標準支撐為目的多種場景，提出現(xiàn)行標準體系的完善和修訂建議。

1排污許可制度和環(huán)境標準制度的銜接關系

環(huán)境標準是國家環(huán)保法律法規(guī)體系的重要組成部分規劃，從1973年發(fā)布第一項國家環(huán)境保護標準《工業(yè)“三廢”排放試行標準》（GBJ4-73）開始，我國已經(jīng)建立了國家環(huán)境質(zhì)量標準便利性、國家污染物排放（控制）標準全面展示、國家環(huán)境監(jiān)測規(guī)范、國家環(huán)境管理規(guī)范類標準深刻認識、國家環(huán)境基礎類標準五類環(huán)保標準體系核心技術。環(huán)境標準的制定和實施對規(guī)范環(huán)境管理、減少污染物排放主動性、改善環(huán)境質(zhì)量發(fā)揮了重要作用創造性。

環(huán)境標準與排污許可制緊密相關，兩者最終目標一致道路，均為改善環(huán)境質(zhì)量規模設備。環(huán)境標準是依法制定實施的規(guī)范性文件，排污許可制度是固定污染源環(huán)境管理的核心制度指導，是排污單位守法競爭力、執(zhí)法單位執(zhí)法、社會監(jiān)督護法的基本依據(jù)進一步完善。環(huán)境標準是排污許可證確定許可限值的依據(jù)集聚，排污許可證是保證環(huán)境標準有效實施的載體。環(huán)境標準和排污許可制度最直接關聯(lián)調整推進，主要體現(xiàn)在企事業(yè)單位的污染物許可排放濃度限值狀況、許可排放量的確定以及排污單位的自行監(jiān)測、實際排放量的核算等機製，要以現(xiàn)有的行業(yè)污染物排放標準為基本依據(jù)全過程。同時，企事業(yè)單位污染物許可排放量還要根據(jù)環(huán)境質(zhì)量達標的要求進行調(diào)控探討。因此效果，環(huán)境標準應隨著污染治理技術更新和排污許可制度發(fā)展而不斷完善。

根據(jù)歐美的經(jīng)驗合規意識，“最佳可行技術”是排污許可制度不可或缺的組成要件密度增加，我國也才剛剛開始制定最佳可行技術，2017年6月起開始實施的《火電廠污染防治可行技術指南》即作為我國一項國家環(huán)保標準創新內容。污染控制技術的發(fā)展是污染物排放標準修訂的主要依據(jù)機遇與挑戰，最佳可行技術是制定先進的排放限值的科學基礎。

我國已經(jīng)建立了固定源排放標準體系，該體系覆蓋了主要行業(yè)集成技術，這是實施排污許可制度的基礎就能壓製。根據(jù)《控制污染物排放許可制實施方案》以及各行業(yè)申請與核發(fā)技術規(guī)范等政策文件，政府對所有固定源排污限值的許可大部分，以排放標準作為基本依據(jù)姶蟮墓δ?，F(xiàn)行的排污許可制度對環(huán)境標準提出了如下銜接要求：

（1）行業(yè)的發(fā)證范圍根據(jù)相應的排放標準確定，且排放標準作為核發(fā)機關依法合理確定排放污染物種類解決方案、濃度及實際排放量的主要依據(jù)之一優勢。

（2）排污許可證載明的主要污染物類型以相應排放標準中確定的污染因子為準，申請的排放濃度符合國家或地方規(guī)定的相關標準和要求增產，排放量符合排污許可證申請與核發(fā)技術規(guī)范的要求便利性。執(zhí)行特別排放限值的地區(qū)或有地方排放標準的，按照從嚴原則確定行動力。

（3）環(huán)境質(zhì)量不達標地區(qū)提供有力支撐，要通過提高排放標準或加嚴許可排放量等措施，對企事業(yè)單位實施更為嚴格的污染物排放總量控制保供，推動改善環(huán)境質(zhì)量自行開發。對重污染天氣應急預警期間日排放量以及重點區(qū)域冬防階段月排放量有明確規(guī)定的，還應計算特殊時段許可排放量責任。

（4）有環(huán)境影響評價批復的新增污染源依據(jù)環(huán)境影響評價文件及批復確定許可排放量品質。環(huán)境影響評價文件及批復中無排放總量要求或排放總量要求低于按照排放標準（含特別排放限值）確定的許可排放量的，按照執(zhí)行的排放標準（含特別排放限值）要求為依據(jù)深入各系統，采用相應技術規(guī)范中的方法確定許可排放量解決問題。地方有更嚴格的環(huán)境管理要求的，按照地方要求核定作用。

（5）國家或地方實施新污染物排放標準的相互配合，核發(fā)機關應主動通知排污單位進行變更，排污單位在接到通知后二十日內(nèi)申請變更著力增加。

（6）行業(yè)技術規(guī)范尚未做出規(guī)定智能化，且排放工業(yè)廢氣和有毒有害大氣污染物，應當執(zhí)行國家和地方排放標準的處理，要參照相關技術規(guī)范自行填報建設。

2發(fā)達國家排污許可與環(huán)境標準銜接的經(jīng)驗做法

歐美發(fā)達國家的環(huán)境標準與排污許可制度緊密聯(lián)系在一起，特別是其成熟完善的環(huán)境標準制定的技術經(jīng)濟評估方法助力各行，對我國基于排污許可的環(huán)境標準制度的改革和完善具有重要借鑒意義前來體驗。

2.1許可排放濃度限值基于排放標準，排放標準的制定基于最佳污染控制技術

歐美發(fā)達國家環(huán)境標準與排污許可制度相輔相成確定性。國家層面的大氣污染物排放標準主要是依據(jù)污染控制技術制定的更加廣闊，如美國的最佳可行控制技術（MACT）排放標準不同需求、歐盟的最佳可行技術（BAT）排放標準。歐美的“最佳可行技術”來源于行業(yè)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計和證明（如達到全行業(yè)前5%的工藝路線）保持穩定，排污許可證是獲取完整總之、可靠行業(yè)數(shù)據(jù)的基礎；基于行業(yè)的數(shù)據(jù)及“最佳可行技術”的實踐支撐作用，政府再制定出基于技術的排放標準研學體驗。對于美國的許可證制度，固定源達到污染物排放標準是直接行動目標最為突出。美國國會1990年修訂《清潔空氣法》（CleanAir Act）時落實落細，借鑒水污染物排放許可證的經(jīng)驗，增設了第五章——“許可證”（Permit）發展目標奮鬥，強化了關于大氣污染物排放許可制度的規(guī)定。主要是為以排放基數(shù)為基礎的排放標準服務的更多的合作機會，目的是保證污染源在限期內(nèi)達到排放標準延伸。美國的固定源排放標準主要基于最佳污染控制技術制定，包括對污染物排放量服務好、排放濃度新趨勢、排放速率等的要求，對特殊運行狀態(tài)（如開停機共謀發展、故障等）的排放要求學習。此外，基于全過程控制的原則聽得懂，對原料應用優勢、生產(chǎn)、處置等環(huán)節(jié)也有相應的要求全方位。運行許可證除包含排放標準外高效節能，還包含排放量限值、遵守方案大局、實施時間表新創新即將到來、進度報告、年度遵守保證書及檢測有序推進、記錄設施、報告要求等。

2.2排放許可證與環(huán)境質(zhì)量標準高度相關堅定不移，非達標區(qū)執(zhí)行更嚴格的排放限值

美國《清潔空氣法》的制度體系更優質，是以固定源、移動源排放標準為核心的污染源排放管理推進高水平，以環(huán)境空氣質(zhì)量標準及其州實施計劃為核心的環(huán)境質(zhì)量管理技術創新，兩者雙管齊下深入交流研討、并行不悖的管理思路，最終通過許可證制度加以整合廣泛應用，明確企業(yè)最終需要執(zhí)行的控制要求關註度。國家或州的排放標準只是這一系列排放要求中相對寬松的規(guī)定，相當于“入門要求”哪些領域。在局部區(qū)域敢於挑戰，僅執(zhí)行排放標準不能達到管理要求或者環(huán)境改善需求，需要通過確定執(zhí)行更嚴格的排放限值和技術性能來實現(xiàn)建立和完善。州實施計劃的核心工作提供了遵循，是根據(jù)排放清單和空氣質(zhì)量模型決定是否違反了空氣質(zhì)量標準，如果數(shù)據(jù)顯示超標大型，則必須對現(xiàn)有污染源進行必要的控制服務效率，以保證排放不會造成環(huán)境超標≈匾饬x！肚鍧嵖諝夥ā芬?guī)定統籌發展，州實施計劃的首要內(nèi)容應包括可實施的排放限制和其他控制措施、技術和方法（包括經(jīng)濟手段）體系，以及為達標所必須遵守的期限和時間表生產製造。對照前述排放標準制定原理，這相當于依據(jù)環(huán)境容納能力制定的地方排放標準攜手共進，雖然可能不是標準的形式共同。

美國EPA將全國劃分為空氣質(zhì)量達標地區(qū)和未達標地區(qū)，劃分依據(jù)是大氣中6種標準污染物（O3經過、SO2簡單化、NO2、CO明確了方向、PM10優勢、Pb）的濃度，任一種濃度超過空氣質(zhì)量標準規(guī)定的達標濃度增產，則為未達標地區(qū)便利性，否則為達標地區(qū)。未達標地區(qū)新建或改建的重大固定污染源需取得“新污染源審查”（newsource review高產，NSR）許可證信息化技術。NSR許可證要求申請企業(yè)找到未達標污染物的“排污空間”，即我國所稱的總量指標替代良好，并使用排放控制水平最高且不計成本的最低排放率技術（LAER）逐步顯現，以加快未達標地區(qū)空氣質(zhì)量好轉(zhuǎn)進程。所有主要污染源及部分非主要污染源引領、需取得建設許可證或酸雨物質(zhì)排放許可證的污染源都需具備運行許可證自動化裝置。受控污染物為6種標準污染物示範、6種溫室氣體及189種有害污染物（能對人體健康及環(huán)境產(chǎn)生嚴重影響的氣體物質(zhì)HAP）。

3基于排污許可制度的環(huán)境標準存在的問題

由于我國環(huán)境標準制定在技術支撐方面還不足有很大提升空間，存在部分標準滯后運行好、制定不科學、對應監(jiān)測監(jiān)管體系的不完善可能性更大、管理機制不匹配等問題部署安排，如何基于環(huán)境質(zhì)量對排放限值進行核定尚未建立，這些對排污許可制度的實施帶來一定困難技術。

3.1排放標準制定缺乏有效技術支撐推廣開來，基于環(huán)境質(zhì)量的排放標準還未建立

我國環(huán)境標準主要是按照污染控制技術評估思路制定的，主要基于樣本調(diào)查相對較高，缺少系統(tǒng)資源配置、規(guī)范的制定程序與方法。在制定排放標準過程中，考慮了污染治理技術的可達性，但由于抽樣調(diào)查率不高越來越重要的位置，標準值的選取與最佳可行技術之間并無直接關聯(lián)，缺失從最佳可行技術推導排放標準的環(huán)節(jié)不同需求。同時發展，排放標準的制定考慮了技術可達性與經(jīng)濟可行性保持穩定，但并未確定經(jīng)濟可行性應該達到怎樣程度的排放標準是可接受的。這導致了國內(nèi)現(xiàn)在采用的最佳可行技術無法細分面向，考慮的僅是綜合成本支撐作用。此外，現(xiàn)有的排放標準與區(qū)域流域環(huán)境質(zhì)量標準沒有有效銜接建設項目。雖然我國對部分重點區(qū)域重點行業(yè)執(zhí)行特殊排放限值最為突出，但并未覆蓋到全國各地，從長遠和國際經(jīng)驗來看自動化，需要建立以環(huán)境質(zhì)量為核心的排污許可排放標準體系提升。除常規(guī)污染物外，有些項目還排放苯系物不折不扣、多環(huán)芳烴（PAHs）支撐能力、重金屬等對人體健康存在風險的特征污染物，這些特征污染物的種類多高效利用，環(huán)境質(zhì)量標準不健全特征更加明顯，故在標準制定中要更加關注。

目前講理論，我國應用較多的污染物排放標準仍為20世紀90年代制定的可能性，部分標準20余年未進行過修訂不要畏懼。也存在部分行業(yè)標準缺失現(xiàn)象，致使行業(yè)間核算基準不統(tǒng)一問題，很難全面逐漸顯現、公平、有針對性地管理企業(yè)排污緊密相關，也無法促使企業(yè)提高污染物排放的管理水平更默契了。重點行業(yè)主要污染節(jié)點、特征因子培訓、作用機理以及相應的控制技術路線不清不合理波動，重要基礎數(shù)據(jù)和科研成果的信息共享程度不夠，“定標準需要數(shù)據(jù)重要工具、調(diào)查數(shù)據(jù)需要依據(jù)標準”的矛盾始終存在積極拓展新的領域，影響排放標準制修訂質(zhì)量。

3.2排放標準與相關環(huán)境管理制度不匹配更優質，排污許可監(jiān)管難以到位

排放標準具有強制執(zhí)行的法律效力相對開放，是排污許可證對受控產(chǎn)排污單元的核心限制要求。但目前普遍存在違反排放標準的“超標”現(xiàn)象脫穎而出，存在考核指標不能覆蓋標準要求的全部污染物拓展應用、未按照排放標準提出的監(jiān)測規(guī)定進行監(jiān)測、監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量差等問題結構。一是固定源的“連續(xù)穩(wěn)定達標”情況并不樂觀管理。不重視無組織排放控制以及污染設施的運行管理規(guī)定，政府難以通過執(zhí)法行動威懾固定源所有者認真遵守相關污染物排放標準能力建設，這正需要通過排污許可證來完善標準制度戰略布局。二是與環(huán)境標準相關的環(huán)境管理制度包括環(huán)境影響評價、總量控制表現明顯更佳，迄今為止這些制度之間的關系尚未得到明確狀態。環(huán)境管理過于依賴國家標準“一刀切”規(guī)定，不能因地制宜細化與落實指導，造成區(qū)域廣泛認同、行業(yè)的不公平現(xiàn)象，有的地方甚至出現(xiàn)了“合規(guī)性傷害”問題流動性。三是排放標準缺乏給予特殊情況下的豁免機制和彈性規(guī)定鍛造。對國計民生影響重大的電力行業(yè)而言，其排放的常規(guī)污染物應當在特殊條件下給予特殊的要求追求卓越，這也是世界通行做法逐漸完善。

3.3排放標準對應的監(jiān)測標準不完善，排污許可監(jiān)測難以落地

近日合理需求，環(huán)境保護部印發(fā)了《排污單位自行監(jiān)測技術指南 總則》（以下簡稱“總則”）是目前主流、《排污單位自行監(jiān)測技術指南火力發(fā)電及鍋爐》《排污單位自行監(jiān)測技術指南 造紙工業(yè)》三項環(huán)境保護標準充分發揮，對排污單位自行監(jiān)測活動提出技術指導。隨著需要監(jiān)控的環(huán)境污染因子不斷增多充分發揮，環(huán)境監(jiān)測方法標準的數(shù)量和技術水平距離實際需求尚存在一定差距選擇適用。我國排放標準缺少對應于限值的平均取值時間的規(guī)定，對排污許可證的實際執(zhí)行監(jiān)測體系需要加以完善設計。如何對排放濃度限值設定不同的時間尺度業務指導，時間越長，監(jiān)測的要求越高就此掀開，是許可證的監(jiān)測中容易出現(xiàn)的現(xiàn)實落地問題長足發展。

4基于排污許可制的環(huán)境標準改革完善建議

環(huán)境標準是排污許可制度的基本依據(jù)，通過實施排污許可制度穩步前行，反過來又會促進環(huán)境標準或者是基于技術的排放標準的完善結構不合理。

4.1分級建立最佳可行技術的排放標準體系，作為排污許可的重要技術基礎

以最佳可行技術作為排放標準以及排污許可的重要技術基礎逐步改善。排放標準的制定應當以最佳可行技術為核心技術依據(jù)意見征詢，以行業(yè)內(nèi)公平、經(jīng)濟上可行大大提高、推動技術進步為基本原則的必然要求，針對各行業(yè)的不同設施、工藝產品和服務、規(guī)模制定排放標準限值應用擴展。建議盡快出臺不同行業(yè)的污染治理最佳可行技術指南，建立設施名錄前景，針對不同行業(yè)的各類設施的生產(chǎn)工藝與產(chǎn)污環(huán)節(jié)進一步意見，分析排放污染物種類增幅最大、排放水平和環(huán)境影響共享應用。提出最佳可行的推薦技術或技術組合，并據(jù)此規(guī)定不同設施標準、不同規(guī)模下的排放標準和工藝技術運行標準示範推廣。綜合考慮現(xiàn)有技術的排放控制水平、經(jīng)濟成本以及運行管理要求等因素即將展開，分級開展成本—效益分析大幅增加，在不同的經(jīng)濟可行性層面建立包括最佳實用控制技術標準、最佳控制技術標準和最嚴格控制技術標準在內(nèi)的最佳可行技術分級體系傳承。

4.2構(gòu)建基于環(huán)境質(zhì)量的排放標準體系等特點，嚴格不達標區(qū)域的排污許可

排污許可限值要最終基于環(huán)境質(zhì)量標準，確定排污許可的排放達標“底線”多種，如果一個地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量不能達標將進一步，則該地區(qū)在發(fā)放排污許可時充分發揮，應當針對影響環(huán)境質(zhì)量達標的污染物，提出比排放標準更嚴格的排放量控制要求成就，同時要基于環(huán)境質(zhì)量對排放標準進行核定和完善重要方式。針對環(huán)境容量不足或某項污染物環(huán)境質(zhì)量不達標地區(qū)的污染源，建議許可排放濃度限值按照最嚴格的控制技術標準核定許可限值和要求系統，如京津冀空氣重污染區(qū)域所在控制單元非常重要。要大力推進地方環(huán)保標準的制定實施，構(gòu)建基于環(huán)境容量與環(huán)境健康的排放標準體系空間廣闊I造一處？紤]環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀，分區(qū)知識和技能、分類執(zhí)行不同排放標準資源優勢。針對一般地區(qū)的固定污染源，建議許可排放濃度限值的核定考慮兼顧經(jīng)濟和環(huán)境效益的控制技術特征更加明顯，即最佳實用控制技術標準估算；針對新建項目或重點行業(yè)須特別管控的污染物指標，許可排放濃度限值按照最佳可行控制技術標準進行核定方便，即首要考慮環(huán)境效益基礎上，兼顧經(jīng)濟可行性。

4.3完善與排放標準匹配的監(jiān)測監(jiān)管技術應用領域，使排污許可監(jiān)管充分落地

與排放標準相匹配的環(huán)境監(jiān)測方案保持競爭優勢，只提供監(jiān)測技術規(guī)范是不夠的，還應包括監(jiān)測頻率發展機遇、監(jiān)測時間長效機製、生產(chǎn)和污染處理設施非正常運行時數(shù)據(jù)處理、排污單位守法記錄的使用等全技術方案。關于管控要求分享，對于大氣排放標準中有組織排放要針對工藝和排放源細化要求；對無組織排放量較大的行業(yè)信息化，增加無組織控制的措施要求方式之一。明確正常工況下污染物達標排放判定有關問題，提高標準的科學性新型儲能，同步規(guī)范環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法創新能力。要區(qū)別對待超標排放如實報告和虛假報告等行為。完善基于排污許可的排放標準相關配套制度範圍，監(jiān)測監(jiān)管保障能力的建設應與許可制度改革同時推進求得平衡。

4.4建立最佳可行技術更新機制，盡快形成排放標準制定“技術儲備庫”

對不同排放標準的污染因子，要區(qū)分常規(guī)污染物（影響環(huán)境質(zhì)量標準的污染物至關重要，如大氣SO2、NOx、VOCs戰略布局、顆粒物）和有毒有害特征污染物事關全面，從不同控制目標的角度，提出排放限值要求狀態。針對不同的區(qū)域技術節能，制定符合改善環(huán)境質(zhì)量要求的排放標準，建議逐步強化對環(huán)境質(zhì)量影響大的污染因子的控制廣泛認同，避免出現(xiàn)“一刀切”的情況國際要求。加快編制出臺大氣有毒有害污染物名錄。隨著行業(yè)的技術發(fā)展和污染防治工藝的進步鍛造，最佳可行技術應當處在不斷的動態(tài)更新中重要部署，最佳可行技術指南也應當定期編制與更新。構(gòu)建完善的最佳可行技術指南更新機制工具，隨著技術工藝的進步和控制管理水平的發(fā)展智慧與合力，應當以基于最佳可行技術排放水平的不斷更新來推動建立科學、可行的排放標準和技術標準重要的角色。解決部分行業(yè)標準過舊開放要求、參照標準限值寬松、準入門檻低平臺建設、針對性不強等問題服務機製，結(jié)合排污許可制度的實施，盡快形成標準制定“技術儲備庫”使用。

（原文刊登在《中國環(huán)境管理》2017年第6期大幅拓展，轉(zhuǎn)載請在顯著位置標明來自《中國環(huán)境管理》及“中國環(huán)境管理”（微信號zghjglzz）微信公眾號。）