環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在我國(guó)已有近40 年的實(shí)踐應用提升，規(guī)劃環(huán)評(píng)正式納入法規(guī)體系也有15 年的歷史，規(guī)劃環(huán)評(píng)制度在控制污染物排放、改善環(huán)境質(zhì)量研究、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局等方面發(fā)揮了重大作用。但是，在規(guī)劃環(huán)評(píng)開(kāi)展過(guò)程中的可能性，由于介入時(shí)間過(guò)晚、評(píng)價(jià)技術(shù)不夠完善、承載分析不夠等各類原因問題，經(jīng)常導(dǎo)致規(guī)劃環(huán)評(píng)的有效性不足逐漸顯現，進(jìn)而制約了這項(xiàng)制度的推動(dòng)和發(fā)展。

影響規(guī)劃環(huán)評(píng)有效性的主要原因

第一系統穩定性，項(xiàng)目拓展基地、規(guī)劃先行，規(guī)劃環(huán)評(píng)未能“早期介入”實力增強。自《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》頒布實(shí)施以來(lái)體系流動性， 在各級(jí)環(huán)保部門的大力推動(dòng)下，全國(guó)各地已逐步加強(qiáng)了規(guī)劃環(huán)評(píng)工作帶來全新智能。但是各地規(guī)劃環(huán)評(píng)的執(zhí)行率仍然不高實現了超越，先上項(xiàng)目（規(guī)劃）、再做規(guī)劃環(huán)評(píng)的現(xiàn)象依舊突出更優質。大量規(guī)劃未經(jīng)環(huán)評(píng)就被批準(zhǔn)或頒布相對開放、實(shí)施，規(guī)劃環(huán)評(píng)未能“早期介入”脫穎而出，由于錯(cuò)過(guò)了“預(yù)防”的關(guān)鍵時(shí)段拓展應用， 項(xiàng)目和規(guī)劃未充分考慮區(qū)域環(huán)境、資源承載及區(qū)域空間管控的要求結構，進(jìn)而出現(xiàn)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量下降管理，敏感生態(tài)空間被侵占等問(wèn)題。此時(shí)能力建設，規(guī)劃已經(jīng)批復(fù)模樣，環(huán)評(píng)提出的優(yōu)化調(diào)整建議難以再被規(guī)劃編制單位采納，給規(guī)劃環(huán)評(píng)工作帶來(lái)較大困難服務。

第二很重要，規(guī)劃環(huán)評(píng)技術(shù)方法不夠完善，部分評(píng)價(jià)隊(duì)伍專業(yè)性不足指導，導(dǎo)致評(píng)價(jià)成果質(zhì)量不高廣泛認同。已經(jīng)開(kāi)展的規(guī)劃環(huán)評(píng)，工作成果的質(zhì)量也存在問(wèn)題流動性。由于規(guī)劃包含的內(nèi)容較多鍛造、涉及的時(shí)空尺度較大，并且具有很強(qiáng)的不確定性持續創新，因此改善，規(guī)劃環(huán)評(píng)的復(fù)雜性要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于項(xiàng)目環(huán)評(píng)。在這種情況下協調機製，要科學(xué)預(yù)測(cè)規(guī)劃實(shí)施可能帶來(lái)的環(huán)境影響信息化，需要強(qiáng)大的技術(shù)力量和先進(jìn)的技術(shù)方法形勢。然而，目前對(duì)于規(guī)劃環(huán)評(píng)的核心技術(shù)方法取得明顯成效，如資源環(huán)境承載力分析選擇適用，尚無(wú)成熟的理論和方法體系， 從不同方法和指標(biāo)得出的結(jié)論差距較大設計；對(duì)于產(chǎn)業(yè)布局的空間合理性評(píng)價(jià)業務指導，普遍缺少基于GIS（地理信息系統(tǒng)）的分析，提出的調(diào)整建議不準(zhǔn)確就此掀開，缺乏指導(dǎo)性和說(shuō)服力長足發展。

第三，許多從事規(guī)劃環(huán)評(píng)的機(jī)構(gòu)穩步前行，其主要業(yè)務(wù)是建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)結構不合理，難以跳出項(xiàng)目環(huán)評(píng)思維模式的束縛，對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)的主要成果“三線一單”（生態(tài)紅線逐步改善、資源利用上線意見征詢、環(huán)境質(zhì)量底線、負(fù)面清單）的理解不到位大大提高，導(dǎo)致有些規(guī)劃環(huán)評(píng)報(bào)告雖然明確設(shè)置了“三線一單”的章節(jié)的必然要求，但工作重點(diǎn)仍放在了針對(duì)各具體規(guī)劃項(xiàng)目、各環(huán)境要素的評(píng)價(jià)結(jié)論上取得了一定進展，而沒(méi)有真正提出規(guī)劃范圍內(nèi)生態(tài)紅線設(shè)置要求完善好、環(huán)境質(zhì)量底線要求和資源利用上線要求，規(guī)劃項(xiàng)目的負(fù)面清單也往往照搬照抄產(chǎn)業(yè)政策名錄積極參與，沒(méi)有建立評(píng)價(jià)成果與環(huán)境影響預(yù)測(cè)工作的因果關(guān)系活動上，報(bào)告前后脫節(jié)，“兩張皮” 現(xiàn)象嚴(yán)重進一步推進，工作質(zhì)量不盡如人意導向作用。

增強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評(píng)有效性的做法

第一，強(qiáng)化回顧性評(píng)價(jià)和評(píng)價(jià)全過(guò)程互動(dòng)倒逼區(qū)域整改及規(guī)劃修編應用的選擇，彌補(bǔ)未能“早期介入”的硬傷十大行動。對(duì)于一些由于歷史原因，已歷經(jīng)多年的開(kāi)發(fā)歷程大幅增加，規(guī)劃環(huán)評(píng)未能“早期介入”的情況特性，可采取以下幾個(gè)做法：  

首先傳承，針對(duì)區(qū)域現(xiàn)有環(huán)境問(wèn)題等特點，強(qiáng)化區(qū)域規(guī)劃開(kāi)發(fā)回顧性調(diào)查和評(píng)價(jià)。分析現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)以及園區(qū)建設(shè)對(duì)大氣多種、水環(huán)境將進一步、生態(tài)、風(fēng)險(xiǎn)等影響，深入分析規(guī)劃區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變化趨勢(shì)以及與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)系成就， 識(shí)別區(qū)域發(fā)展的環(huán)境壓力重要方式，基于現(xiàn)有環(huán)境問(wèn)題和環(huán)境目標(biāo)，在空間管制系統、總量管控和環(huán)境準(zhǔn)入等方面提出明確的非常重要、有針對(duì)性的規(guī)劃優(yōu)化調(diào)整建議和環(huán)保對(duì)策措施來(lái)還清現(xiàn)有環(huán)境問(wèn)題欠賬。  

其次空間廣闊，針對(duì)規(guī)劃存在問(wèn)題營造一處，強(qiáng)化評(píng)價(jià)全過(guò)程互動(dòng)， 促進(jìn)規(guī)劃修編知識和技能。在評(píng)價(jià)過(guò)程中取得顯著成效，與規(guī)劃編制單位積極配合，就規(guī)劃的發(fā)展定位實現、目標(biāo)不容忽視，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、規(guī)模服務體系、布局說服力，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境管理指標(biāo)體系分析、環(huán)保對(duì)策措施保持競爭優勢、環(huán)境管理要求等各個(gè)方面進(jìn)行多次全過(guò)程的互動(dòng)溝通，并建議規(guī)劃單位進(jìn)行規(guī)劃修編發展機遇，擺正戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型發(fā)展思路長效機製，為規(guī)劃區(qū)域能夠適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，走適度發(fā)展的可持續(xù)道路奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)全技術方案。

第二分享，要堅(jiān)持“三線一單”為規(guī)劃環(huán)評(píng)核心工作目標(biāo)，提高工作成果質(zhì)量信息化。“三線一單”是強(qiáng)化區(qū)域空間方式之一、總量、準(zhǔn)入的直接有效手段新型儲能，是開(kāi)展規(guī)劃環(huán)評(píng)的核心工作目標(biāo)創新能力。規(guī)劃環(huán)評(píng)報(bào)告的規(guī)劃分析、現(xiàn)狀調(diào)查範圍、環(huán)境影響識(shí)別求得平衡、預(yù)測(cè)、評(píng)價(jià)及環(huán)境承載力分析等工作均圍繞此展開(kāi)空間廣闊，規(guī)劃調(diào)整建議至關重要、環(huán)境管理要求均以“三線一單”為約束條件提出提供深度撮合服務，使整個(gè)報(bào)告要內(nèi)在邏輯比較清晰，成為一個(gè)有機(jī)整體的發生，盡量避免報(bào)告前后脫節(jié)組成部分， 為了評(píng)價(jià)而評(píng)價(jià)的問(wèn)題。

針對(duì)“三線一單”的制定工作新的動力，可采取以下做法：   

首先是空間管控方面的過程中，綜合考慮區(qū)域的環(huán)境敏感區(qū)分布和區(qū)域各類規(guī)劃要求，同時(shí)基于區(qū)域的環(huán)境管理要求和規(guī)劃環(huán)境影響的范圍和程度劃定空間管控范圍廣泛關註，依托地理信息系統(tǒng)（GIS）手段國際要求，結(jié)合區(qū)域的空間控制要求，進(jìn)行疊加制圖鍛造，使其清晰圖示化競爭激烈，使規(guī)劃環(huán)評(píng)的空間管控具備科學(xué)性和可操作性。  

其次是資源承載力方面改善，主要從水資源空白區、土地資源及能源三方面分析。以資源供需平衡為基礎(chǔ)重要的角色，綜合考慮其他影響因素進(jìn)行環(huán)境承載力分析開放要求。以水資源承載力為例，首先分區(qū)域計(jì)算各區(qū)域的水資源供需平衡反映資源供需狀況平臺建設，其次綜合考慮資源承載能力的主要影響因素指標(biāo)服務機製，進(jìn)行水資源、生態(tài)環(huán)境使用、社會(huì)環(huán)境的耦合性分析大幅拓展，體現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)和社會(huì)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)差異對(duì)資源承載能力的影響。   

最后是負(fù)面清單方面更加堅強，負(fù)面清單的制定不僅僅局限于國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策名錄與時俱進，而是根據(jù)報(bào)告評(píng)價(jià)結(jié)果，以“三線”給出的管控要求為基礎(chǔ)初步建立，制定負(fù)面清單綜合運用。以區(qū)域空間管控的要求，提出禁止開(kāi)發(fā)區(qū)和限制開(kāi)發(fā)區(qū)的范圍清單的方法；以區(qū)域資源承載分析為基礎(chǔ)實事求是，結(jié)合區(qū)域資源分布和配置要求，分區(qū)域落到實處、分行業(yè)服務水平，從資源利用總量和利用效率方面提出準(zhǔn)入清單；以區(qū)域環(huán)境質(zhì)量為基礎(chǔ)產品和服務，結(jié)合區(qū)域減排方案應用擴展，提出各行業(yè)排放限值和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)入清單。

加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評(píng)制度建設(shè)的思考

第一增多，加強(qiáng)各部門溝通活動上，優(yōu)化現(xiàn)有規(guī)劃審批機(jī)制， 強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)評(píng)“早期介入”進一步推進。對(duì)于已開(kāi)發(fā)區(qū)域導向作用，盡管可以通過(guò)強(qiáng)化區(qū)域的回顧性調(diào)查和評(píng)價(jià)，提出基于實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)應用的選擇，在空間管制十大行動、總量管控和環(huán)境準(zhǔn)入方面的規(guī)劃優(yōu)化調(diào)整建議來(lái)倒逼規(guī)劃修編。但是背景下，規(guī)劃環(huán)評(píng)也因此喪失了其源頭預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞的作用綜合措施。因此要嚴(yán)格落實(shí)《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》中關(guān)于規(guī)劃環(huán)評(píng)在規(guī)劃審查和審批程序中的地位，突出規(guī)劃環(huán)評(píng)的重要性基本情況，加強(qiáng)與規(guī)劃編制單位現場、規(guī)劃審批單位及其相關(guān)的綜合管理部門和行業(yè)管理部門的溝通協(xié)調(diào)，優(yōu)化現(xiàn)有的規(guī)劃審批程序與機(jī)制力量，強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)評(píng)的“早期介入”我有所應。

第二，細(xì)化規(guī)劃環(huán)評(píng)環(huán)境管理制度深入實施，提高規(guī)劃環(huán)評(píng)執(zhí)行率至關重要。  

首先，對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)開(kāi)展實(shí)行“名錄化”管理：環(huán)境保護(hù)部應(yīng)盡快制定頒布“規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理名錄”效果，對(duì)于各類法律有所應、法規(guī)明確要求編制的規(guī)劃，根據(jù)規(guī)劃內(nèi)容特點(diǎn)合作關系，判斷環(huán)境影響程度認為，確定是否需要開(kāi)展規(guī)劃環(huán)評(píng)。對(duì)于需要開(kāi)展環(huán)評(píng)的規(guī)劃增強，形成規(guī)劃環(huán)評(píng)管理名錄重要意義，對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)的類別、審批級(jí)別更加廣闊、責(zé)任主體進(jìn)行明確說(shuō)明規劃，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃環(huán)評(píng)的對(duì)號(hào)入座。  

其次可以使用，保障規(guī)劃環(huán)評(píng)跟蹤評(píng)價(jià)“常態(tài)化”進(jìn)行： 加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)跟蹤評(píng)價(jià)制度進入當下。通過(guò)跟蹤評(píng)價(jià)對(duì)前期規(guī)劃環(huán)評(píng)提出的約束條件、環(huán)保措施和整改建議進(jìn)行進(jìn)一步論證和回顧效高化，對(duì)環(huán)評(píng)監(jiān)測(cè)和預(yù)測(cè)分析結(jié)果進(jìn)行評(píng)估新體系。通過(guò)常態(tài)化的跟蹤評(píng)價(jià)投入力度，保證規(guī)劃環(huán)評(píng)的落實(shí)， 同時(shí)對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)的不確定性進(jìn)行修正不難發現。

最后貢獻法治，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃核查“制度化”建立：《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》提出，當(dāng)規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中產(chǎn)生重大不良環(huán)境影響的發展需要，環(huán)境保護(hù)主管部門及時(shí)進(jìn)行核查攻堅克難， 經(jīng)核查屬實(shí)的，向規(guī)劃審批機(jī)關(guān)提出采取改進(jìn)措施或者修訂規(guī)劃的建議重要組成部分。目前流程，核查工作尚未正式開(kāi)展，應(yīng)逐步建立規(guī)劃環(huán)評(píng)核查制度勃勃生機，研究重大不良環(huán)境問(wèn)題的指征助力各業，確定核查工作啟動(dòng)機(jī)制，編制核查開(kāi)展技術(shù)指南提供有力支撐，建立規(guī)劃核查制度深入交流。

以此，加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評(píng)實(shí)施情況的監(jiān)督加強宣傳、檢查臺上與臺下。對(duì)應(yīng)進(jìn)行規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)卻未進(jìn)行，或未實(shí)施規(guī)劃環(huán)評(píng)卻審批了規(guī)劃的部門應(yīng)依法追究相關(guān)部門和人員的責(zé)任技術發展，保障規(guī)劃環(huán)評(píng)的實(shí)施集聚效應。

第三，夯實(shí)規(guī)劃環(huán)評(píng)的技術(shù)基礎(chǔ)重要手段，規(guī)范從業(yè)機(jī)構(gòu)和人員互動講，提升規(guī)劃環(huán)評(píng)成果質(zhì)量。  

規(guī)劃環(huán)評(píng)作為一項(xiàng)技術(shù)報(bào)告像一棵樹，規(guī)劃環(huán)評(píng)基礎(chǔ)理論方法確實(shí)存在不成熟的方面過程中，特別是在空間管控、資源環(huán)境承載力能運用、累積影響等領(lǐng)域達到。因此，對(duì)于上述亟需解決的問(wèn)題不可缺少，應(yīng)構(gòu)建規(guī)劃環(huán)評(píng)研究體系蓬勃發展，盡快開(kāi)展各專題研究，提出整個(gè)評(píng)價(jià)技術(shù)流程積極回應、重點(diǎn)重要性、指標(biāo)、方法、標(biāo)準(zhǔn)等多元化服務體系，建立起相對(duì)完善的理論方法體系規劃，通過(guò)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)研究，夯實(shí)規(guī)劃環(huán)評(píng)的技術(shù)基礎(chǔ)深度，為科學(xué)開(kāi)展規(guī)劃環(huán)評(píng)提供技術(shù)支撐帶動擴大。

目前，從事規(guī)劃環(huán)評(píng)的單位良莠不齊緊迫性，規(guī)劃環(huán)評(píng)技術(shù)力量薄弱結構。因此更適合，應(yīng)針對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)從業(yè)人員高效，從規(guī)劃環(huán)評(píng)的工作邊界和工作目標(biāo)、規(guī)劃環(huán)評(píng)的主要技術(shù)手段和方法等多方面進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)范和培訓(xùn)要素配置改革。提高從業(yè)人員的技術(shù)素養(yǎng)體系，為規(guī)劃環(huán)評(píng)作為一項(xiàng)環(huán)境管理制度，在優(yōu)布局帶動產業發展、控規(guī)模責任製、調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型中發(fā)揮約束和指導(dǎo)作用提供人力保障倍增效應。

（本文來(lái)源：《中華環(huán)境》雜志2018年2-3期）