黨的十九大報告提出效高性，強化排污者責任，健全環(huán)保信用評價、信息強制性披露發展需要、嚴懲重罰等制度。實施排污許可制是強化排污者責任的重要舉措，是提高環(huán)境管理效能可靠保障、改善環(huán)境質(zhì)量的重要制度保障。實施排污許可制度設計標準，有利于不斷促進提升環(huán)境質(zhì)量開展。

逐步構(gòu)建新型環(huán)境監(jiān)管體系

自 2016 年底國務(wù)院辦公廳印發(fā)《控制污染物排放許可制實施方案》以來，環(huán)保部門切實貫徹落實這一方案我有所應，將體制機制建設(shè)與改革實踐相結(jié)合提單產，全力推進排污許可制法規(guī)建設(shè)，搭建技術(shù)規(guī)范框架體系至關重要，探索固定污染源環(huán)境管理制度銜接融合發展空間。廢氣處理截至 2017 年12 月底效果，全國共核發(fā)排污許可證 2 萬多張，完成 15 個行業(yè)排污許可證的核發(fā)足了準備，為構(gòu)建新型環(huán)境監(jiān)管體系合作關系、落實企業(yè)環(huán)保責任打下堅實基礎(chǔ)。

據(jù)環(huán)保部排污許可證辦公室負責人介紹系統，目前國家已初步構(gòu)建起排污許可法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范體系增強，排污許可證核發(fā)正有效推進，信息化建設(shè)方面也已取得重要的進展交流等。

為完善排污許可制度體系建設(shè)更加廣闊，2017 年 7 月環(huán)保部發(fā)布了《固定污染源排污許可分類管理名錄》。名錄明確了實施排污許可管理的范圍提高、按照行業(yè)推進的步驟可以使用、各排污單位應(yīng)持證排污的最后時限以及排污許可分類管理要求，強調(diào)突出重點和分類管理紮實。

根據(jù)國民經(jīng)濟行業(yè)分類劃分效高化，名錄共包括 32 個大類和 78 個中類或小類，以及 4 個通用工序投入力度，覆蓋“水十條”“大氣十條”的重點管理行業(yè)和重金屬污染防治的重點行業(yè)創造，可基本滿足“十三五”期間水和大氣固定污染源的管理需求，并將適時更新貢獻法治。

根據(jù)污染物產(chǎn)生量和排放量以及環(huán)境危害程度設備製造，將對含通用工序在內(nèi)的 82 個行業(yè)中的 44 個行業(yè)進行重點管理，8 個行業(yè)進行簡化管理攻堅克難，30 個行業(yè)按生產(chǎn)工藝特點或生產(chǎn)規(guī)模區(qū)分為重點或簡化管理管理。

作為推動排污許可制實施的重要基礎(chǔ)性文件，《排污許可管理辦法( 試行) 》2018 年 1 月 10 日發(fā)布實施雙向互動。辦法細化落實可操作性效率和安，細化了排污許可的可行技術(shù)、持證單位的自行監(jiān)測品牌、臺賬記錄和執(zhí)行報告等制度規(guī)定深入開展，增加了對排污單位 8 個方面的處罰條款。廢氣處理辦法提出應用，在核發(fā)權(quán)限方面對省級規(guī)章進行放權(quán)引領作用，在部門規(guī)章權(quán)限范圍內(nèi)明確違反排污許可規(guī)定的罰則。對負責排污許可證核發(fā)與監(jiān)管的環(huán)保部門進一步明確責任臺上與臺下。

以排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范為核心用的舒心，以自行監(jiān)測技術(shù)指南、污染防治可行技術(shù)指南集聚效應、污染源源強手冊集成、執(zhí)法手冊為補充重要手段，明確了相關(guān)制度銜接融合的方案。排污許可證核發(fā)正有序推進穩定性，總量控制像一棵樹、環(huán)境統(tǒng)計等各項制度與排污許可的銜接融合也在逐步推動。

與此同時去突破，鋼鐵能運用、石化、電鍍等 15 個行業(yè)排污許可申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范已經(jīng)發(fā)布智能設備。10 項排污單位自行監(jiān)測技術(shù)指南以及其他配套技術(shù)規(guī)范也已發(fā)布不可缺少，對于企業(yè)的監(jiān)管也逐步由排放濃度為主向排放濃度和排放總量并重轉(zhuǎn)變，為建立企事業(yè)單位總量控制制度和完善排污權(quán)交易制度奠定了基礎(chǔ)特點。

為督促各地核發(fā)部門嚴把質(zhì)量關(guān)積極回應，自 2017 年6 月起，環(huán)保部已抽查了 10 個省份近 80 張排污許可證的執(zhí)行情況又進了一步，并將抽查結(jié)果直接反饋給各省的環(huán)保廳多種場景。目前，部分省級環(huán)保部門也在著手建立相應(yīng)的機制規劃。

促進環(huán)評與排污許可制有機銜接

環(huán)境影響評價制度是建設(shè)項目的環(huán)境準入門檻擴大公共數據，是申請排污許可證的前提和重要依據(jù)。排污許可制是確保環(huán)境影響評價提出的污染防治設(shè)施和措施落實落地的重要保障帶動擴大。加強環(huán)評制度與排污許可制銜接核心技術體系，是落實固定污染源類建設(shè)項目全過程管理的重要保障。為促進環(huán)評制度與排污許可制銜接性能，推進環(huán)境質(zhì)量改善，環(huán)保部 2017 年 11 月發(fā)布了《關(guān)于做好環(huán)境影響評價制度與排污許可制銜接相關(guān)工作的通知》綜合運用。

通知強調(diào)溝通協調，在環(huán)境影響評價管理中，要不斷完善管理內(nèi)容體系，嚴格污染物排放要求; 在排污許可管理中保障性，要嚴格按照環(huán)境影響報告書( 表) 以及審批文件要求核發(fā)排污許可證，維護環(huán)境影響評價的有效性責任製。

環(huán)評審批部門要做好建設(shè)項目環(huán)境影響報告書( 表) 審查十分落實，結(jié)合排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范，核定建設(shè)項目產(chǎn)排污環(huán)節(jié)規則製定、污染物種類及污染防治設(shè)施和措施等信息; 依據(jù)國家或地方污染物排放標準製造業、環(huán)境質(zhì)量標準和總量控制要求等規(guī)定，按照污染源源強核算技術(shù)指南關規定、環(huán)評要素導則等技術(shù)文件發展基礎，核定排放口數(shù)量兩個角度入手、位置以及排放口污染物種類、允許排放濃度和排放量同期、自行監(jiān)測計劃等內(nèi)容生產效率。

通知要求，做好《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》和《固定污染源排污許可分類管理名錄》的銜接效果。納入排污許可管理的建設(shè)項目使用，需按照對環(huán)境影響程度、污染物產(chǎn)生量和排放量統(tǒng)一分類密度增加，實行重點管理或簡化管理有效性。

建設(shè)項目無證排污或不按證排污的，廢氣處理建設(shè)單位不得出具該項目驗收合格的意見高端化，驗收報告中與污染物排放相關(guān)的主要內(nèi)容應(yīng)納入該項目驗收完成當年排污許可證執(zhí)行年報力量。排污許可證執(zhí)行報告、臺賬記錄以及自行監(jiān)測執(zhí)行情況等應(yīng)作為開展建設(shè)項目環(huán)境影響后評價的重要依據(jù)提單產。

已發(fā)布 的《固定污染源排污許可分類管理名錄》依據(jù)國民經(jīng)濟行業(yè)分類制定深入實施，便于與其他企事業(yè)單位管理制度之間的銜接“l展空間！杜盼墼S可名錄》與《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》在固定污染源方面相銜接效果，為實現(xiàn)環(huán)評和排污許可對固定污染源從污染預防到污染治理和排放控制的全過程監(jiān)管將奠定基礎(chǔ)。為覆蓋 82 個行業(yè)排污許可管理需求足了準備，環(huán)保部今年已發(fā)布 15 個行業(yè)排污許可技術(shù)規(guī)范合作關系，以逐步形成完整的技術(shù)規(guī)范體系，強化環(huán)境管理制度的銜接幅度。

環(huán)保部環(huán)境工程評估中心副主任鄒世英表示結構，排污許可制度改革要求建立固定污染源協(xié)同管理機制，即要加快建立以“環(huán)評管準入貢獻、許可管排污規模最大、執(zhí)法管落實”為主線，以“污染物排放標準統籌、許可技術(shù)規(guī)范最深厚的底氣、自行監(jiān)測指南、可行技術(shù)體系”為技術(shù)支撐振奮起來，以“統(tǒng)一排放數(shù)據(jù)品質、統(tǒng)一信息平臺”為手段的固定污染源協(xié)同管理的模式。

探索排污許可證制度的地方實踐

目前排污許可證制度正在試點階段深入各系統，不少省份都在創(chuàng)造條件逐步推進地方的立法實踐進程解決問題。

據(jù)江蘇省環(huán)保廳副廳長陳志鵬介紹，江蘇省實體經(jīng)濟規(guī)模很大，環(huán)境監(jiān)管壓力較大環境，一個監(jiān)管人員平均要監(jiān)管一百多家企業(yè)空間載體，固定污染源環(huán)境管理制度亟需改革和轉(zhuǎn)型。

自 20 世紀 80 年代中期起相對簡便，江蘇省即開始了排污許可制度的試點探索重要組成部分，在常州、揚州等地開展水污染物排放許可證工作合作。據(jù)不完全統(tǒng)計勃勃生機，江蘇省已發(fā)出 5萬多張排污許可證，但由于缺乏有效的制度融合極致用戶體驗，證后監(jiān)管缺失提供有力支撐，流于形式的較多。

2016 年建議，國務(wù)院印發(fā)《控制污染物排放許可制實施方案》品率，江蘇省以此作為契機，將排污許可作為深化環(huán)保體制改革的重要抓手不斷發展，全省 354 家火電造紙企業(yè)的排污許可證已經(jīng)發(fā)放完畢積極影響，水泥、鋼鐵緊密協作、農(nóng)藥工藝技術、電鍍等行業(yè)近千家企業(yè)完成清查摸底。江蘇省還將試點任務(wù)分解到 6 個省轄市和 3 個縣級市規模，如常州試點化工行業(yè)近年來，蘇州試點玻璃行業(yè)，南通試點印染行業(yè)發展目標奮鬥，為全省工作提供了參考借鑒技術先進。

基于改善環(huán)境質(zhì)量和提高環(huán)保管理水平的目標，據(jù)上海市環(huán)保局總量處處長魏峻介紹延伸，上海市在進行許可證整體設(shè)計時認為，提出定量化、精細化技術特點、信息化的“三化”管理思路———定量化提高鍛煉，廢氣處理即要從嚴控制排污許可量; 精細化發展邏輯，即要將各項環(huán)保管理要求納入排污許可證副本中; 信息化凝聚力量，即要通過信息化管理實現(xiàn)事中事后的監(jiān)管。

魏峻介紹說聽得進，精細化管理首先體現(xiàn)在全要素管理新的力量，水、氣、固廢全面展示、噪聲一并納入許可證中重要平臺。同時管到設(shè)施，明確將污染治理設(shè)施的運行維護核心技術、設(shè)備維護應用提升、開停工管理等規(guī)范要求全部納入許可證管理。精細化管理的考慮是管到排放口創造性，所 有 的 管 理 延伸到排放口發展的關鍵，實現(xiàn)監(jiān)管、監(jiān)測規模設備、監(jiān)查聯(lián)動真諦所在，從而提升行政管理的效能。

上海市開發(fā)了許可證核發(fā)平臺競爭力，現(xiàn)正在與環(huán)保部的平臺進行對接充分。上海的證后管理平臺重在信息化建設(shè)，正在不斷完善中集聚。證后監(jiān)管平臺建設(shè)的基本思路即是關註度，所有的監(jiān)管、監(jiān)測組合運用、監(jiān)查任務(wù)均能在這個平臺上實現(xiàn)聯(lián)動和閉環(huán)管理更讓我明白了。

除此以外，環(huán)境統(tǒng)計積極、源普查以及圍繞企業(yè)的相關(guān)數(shù)據(jù)和信息探索，在證后管理平臺上都能夠?qū)崿F(xiàn)數(shù)據(jù)交換和共享。上海市最近開展了火電和造紙行業(yè)許可證的專項執(zhí)法檢查產業，相關(guān)的監(jiān)測滿意度、執(zhí)法行動也在這個監(jiān)管系統(tǒng)上全過程留下記錄。

深化排污許可制度改革的對策建議

排污許可制度改革剛剛起步可持續，排污許可技術(shù)體系正在逐步建立主要抓手，技術(shù)體系支撐的效果還有待于進一步檢驗，依然有不少需要優(yōu)化完善的地方構建。

目前排污許可管理辦法盡管已經(jīng)出臺創新科技，但僅停留在部門規(guī)章層面，法律層級較低共創輝煌，對于法律責任的界定不夠明確具有重要意義。鄒世英建議，加快推動《排污許可管理條例》大部分，奠定排污許可制實施的法律基礎(chǔ)強大的功能。北京大學法學院教授汪勁建議實際需求，《排污許可管理條例》的制定應(yīng)充分總結(jié)和吸收部門規(guī)章的立法經(jīng)驗和排污許可制度改革的實踐經(jīng)驗，確保立法的科學性優勢。盡快啟動《排污許可管理條例》的立法實踐善謀新篇，以形成由法律、行政法規(guī)便利性、部門規(guī)章為一體的排污許可法律體 系方法，為排污許可的地方立法與實踐提供依據(jù)和指引。

環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境政策部副主任董戰(zhàn)峰建議提供有力支撐，排污許可應(yīng)整合點源環(huán)境管理的相關(guān)制度穩中求進，實現(xiàn)分類管理，分階段推進最深厚的底氣，強化企業(yè)責任協同控製，加強發(fā)證后的監(jiān)督與處罰，讓排污許可證成為企業(yè)環(huán)境守法傳遞、政府環(huán)境執(zhí)法試驗、社會監(jiān)督護法的根本依據(jù)。排污許可證不僅是企業(yè)排污的“身份證”開展攻關合作，應(yīng)該采用多種手段激勵企業(yè)運用排污證製度保障，在此基礎(chǔ)上促使改進其環(huán)境績效。

排污許可證改革是一個循序漸進的過程的有效手段，先期根據(jù)污染物排放標準統籌推進、總量控制指標、環(huán)評文件及批復要求等確定許可排放限值關鍵技術，輔以污染防治可行技術(shù)了解情況，尚未做到與環(huán)境質(zhì)量掛鉤。鄒世英建議技術研究，借鑒歐美等發(fā)達國家基于技術(shù)和環(huán)境質(zhì)量的許可排放限值確定方法重要的，盡快開展基于環(huán)境質(zhì)量的排污許可技術(shù)支撐研究，建立適合我國實際情況的環(huán)境質(zhì)量許可排放限值確定方法姿勢，廢氣處理以有效推動環(huán)境質(zhì)量的改善相互融合。

目前，各行業(yè)排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范已有明確規(guī)定綠色化，但產(chǎn)排污系數(shù)法的確定只能依靠第一次全國污染源普查的產(chǎn)排污系數(shù)數(shù)據(jù)不同需求，由于普查時間較早，生產(chǎn)工藝保持穩定、防治措施總之、管理要求均已發(fā)生較大變化。鄒世英表示不斷進步，應(yīng)切實推進基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)調(diào)查工藝技術，加快推進第二次全國污染源普查，核定產(chǎn)排污系數(shù)規模，細化完善排污許可實際排放量核算方法體系近年來，同時做好與環(huán)境稅的銜接。

同時發展目標奮鬥，鄒世英建議技術先進，國家排污許可證管理信息平臺應(yīng)盡快完善許可證數(shù)據(jù)深度挖掘與應(yīng)用系統(tǒng)、監(jiān)管系統(tǒng)延伸，將排污單位的許可證執(zhí)行報告認為、監(jiān)測數(shù)據(jù)應(yīng)用于各項技術(shù)規(guī)范的制定，完善環(huán)境大數(shù)據(jù)系統(tǒng)的對接大數據、建設(shè)與應(yīng)用長效機製，盡快實現(xiàn)與環(huán)境統(tǒng)計、廢氣處理在線監(jiān)測等環(huán)境管理數(shù)據(jù)系統(tǒng)的對接數字技術，夯實技術(shù)體系的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)奮戰不懈，加大信息數(shù)據(jù)共享力度，提高環(huán)境監(jiān)管信息化水平措施。

本文刊于《環(huán)境影響評價》2018第1期